Tư duy làm luật, nhìn từ thông tư "thức ăn chăn nuôi"

Những ngày gần đây truyền thông đã đưa tin về những bất cập trong Thông tư 02/2019 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT), ban hành Danh mục sản phẩm thức ăn chăn nuôi theo tập quán và nguyên liệu đơn được phép lưu hành tại Việt Nam. Đọc kỹ thông tư này, cùng các trường hợp đã xảy ra trước đó, có thể thấy những hạn chế về hoạt động lập quy.

Một trại nuôi heo ở Đồng Nai. Ảnh: Thành Hoa

Không lập “danh mục cấm” mà lại lập “danh mục cho phép”

Nhiều cơ quan ban hành văn bản vẫn không thể nhận ra nguyên tắc phổ biến trong hoạt động xây dựng pháp luật, đó là đối với nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước thì cần quy định giới hạn phạm vi, còn đối với những quy định tác động đến người dân trong những trường hợp không thể liệt kê hết được thì chỉ nên lập “danh mục cấm”.

Không nên lập “danh mục được phép” vì chắc chắn cơ quan soạn thảo sẽ không thể biết và dự liệu hết những vấn đề đang tồn tại và sẽ phát sinh trong thực tế. Khi đưa vào danh mục được phép, được làm, đồng nghĩa với việc “vùng không được làm” rộng gấp ngàn lần vùng được làm. Một xã hội bị “đóng khung” trong các quy định, như quy định của Bộ NN&PTNT thì làm sao phát triển?

Pháp luật chỉ nên tạo ra khuôn khổ pháp lý để cấm các hành vi vi phạm, còn lại nên là “mảnh đất” để người dân sáng tạo, điều này sẽ kích thích sự phát triển chung của xã hội. Và một điều chắc chắn rằng không cơ quan nào có thể liệt kê đầy đủ được nguyên liệu nào đang được sử dụng trong chăn nuôi theo tập quán của người dân nên dẫn đến nếu áp dụng thông tư trên thì chuối, su hào, cà rốt... không thể làm thức ăn cho gia súc. Điều này thật là vô lý!

Ngược dòng thời gian, đã có những văn bản gây tranh cãi lớn, như Quyết định 97/2009/QĐ-TTg về Danh mục các lĩnh vực cá nhân được thành lập tổ chức nghiên cứu khoa học, tổ chức nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ. Đáng ra phải lập danh mục cấm như cấm nghiên cứu sinh sản vô tính trên người..., còn lại nên là mảnh đất tự do để kích thích nghiên cứu và sáng tạo.

Lịch sử đã chứng minh rằng, các thành quả khoa học chúng ta có được ngày hôm nay đều là kết quả của sự nghiên cứu miệt mài từ nhiều người đi trước, mà thời điểm những phát minh sáng tạo đó ra đời vượt qua suy nghĩ và tầm nhìn của nhà làm luật.

Đây không chỉ là lỗi kỹ thuật, lỗi chính là ở tư duy tiếp cận khi soạn thảo văn bản, nhiều cơ quan luôn đi theo hướng ban hành danh mục cho phép, chứ không phải là danh mục cấm.

Không mạnh dạn thừa nhận sai sót

Cơ quan ban hành không mạnh dạn thừa nhận sai sót khi ban hành văn bản mà đẩy câu chuyện sang hướng khác.

Theo trả lời của ông quyền Cục trưởng Cục Chăn nuôi (đơn vị chủ trì soạn thảo Thông tư 02) với báo chí ngày 13-3-2019 thì thông tư ban hành danh mục thức ăn chăn nuôi “được phép lưu hành” chỉ mới có danh mục đợt đầu(1).

Trong khi đó, đọc cả thông tư không thấy nội dung nào cho thấy đây là “danh mục đợt đầu”. Phát biểu này tạo sự nhập nhằng về cách hiểu, vì trong quy trình ban hành văn bản, không có quy định nào cho phép nhà làm luật ban hành văn bản như sáng tác truyện (có tập 1 rồi đợi tập 2), nếu muốn thì nên giới hạn đối tượng chịu sự điều chỉnh của văn bản...

Cũng theo ông này, nếu người dân sử dụng các nguyên liệu khác làm thức ăn như rau, bèo, chuối... thì không ảnh hưởng gì. Điều đó làm cho giá trị của thông tư không còn nữa. Tuy nhiên, khi liên hệ qua các nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực, nếu vi phạm vào những điều như “chưa được phép của cơ quan có thẩm quyền” thì sẽ bị xử phạt. Sự mập mờ trong soạn thảo, trong nội dung trả lời báo chí có khi là “cái bẫy” với người dân.

Cách đây gần sáu năm, Bộ NN&PTNT cũng đã ban hành thông tư không rõ ràng mà hậu quả là công an tỉnh Hải Dương đã vận dụng sai và họ đã phải bồi thường cho doanh nghiệp 650 triệu đồng vì dừng xe kiểm tra khiến hàng hóa bị hư hỏng.

Nguyên nhân chính là các cơ quan chức năng tỉnh Hải Dương căn cứ vào Thông tư 32/2012 của bộ này về kiểm dịch đối với hàng thủy sản (họ hiểu mặt hàng bạch tuộc phải được kiểm dịch) nhưng sau đó ông Đỗ Huy Long, Phó trưởng phòng Thanh tra pháp chế của Cục Thú y, lại khẳng định “Thông tư 32, tuy ra sau nhưng không phải để thay thế Thông tư 06 mà là bổ sung, hỗ trợ thêm cho Thông tư 06”(2) (theo Thông tư 06 thì mặt hàng này không phải kiểm dịch).

Tuy nhiên, khi đọc kỹ Thông tư 32 thì không có chữ nào, điều khoản nào ghi sửa đổi, bổ sung Thông tư 06 cả. Rõ ràng, Thông tư 32 được ban hành không đúng kỹ thuật để thể hiện mục đích nó là văn bản sửa đổi, bổ sung, nhưng người có thẩm quyền đã đẩy trách nhiệm hết cho cơ quan áp dụng.

Chưa tuân thủ chặt chẽ quy trình, thiếu kỹ năng soạn thảo văn bản

Nhiều cơ quan ban hành văn bản chưa tuân thủ quy trình ban hành cũng như thiếu kỹ năng soạn văn bản. Để một chính sách mới ra đời cần phải có thẩm định về sự cần thiết, phải đánh giá tác động, phải công khai đầy đủ tài liệu với sự tham gia của các chủ thể có liên quan, các ý kiến phản biện cần được xem xét một cách cẩn trọng.

Hơn nữa, cần có những chuyên gia về pháp lý bên cạnh chuyên gia về chuyên môn trong lĩnh vực suốt quá trình soạn thảo. Tức là bên cạnh việc phải làm rõ được phạm vi áp dụng, đối tượng áp dụng, nội dung, hiệu lực của văn bản thì phải có kỹ năng về ngôn ngữ pháp lý, kỹ thuật trình bày. Nếu không, sẽ phát sinh những tranh chấp không đáng có.

Như trường hợp Công ty Vinasun kiện quyết định xử phạt của cơ quan thanh tra giám sát Ngân hàng Nhà nước về hành vi niêm yết bằng ngoại tệ. Mấu chốt trong vụ này là việc xác định thời điểm có hiệu lực của Nghị định 95/2011/NĐ-CP ảnh hưởng trực tiếp đến doanh nghiệp. Theo quy định thì nghị định này phải có hiệu lực không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày ký, tức không sớm hơn ngày 5-12-2011, nhưng không hiểu sao trong nghị định lại quy định nó có hiệu lực từ ngày ký, tức ngày 20-10-2011 (trong khi công ty bị lập biên bản vi phạm vào ngày 26-11-2011). Rõ ràng việc xác định sai thời điểm có hiệu lực của văn bản dẫn đến tranh chấp phát sinh. Trách nhiệm pháp lý của cơ quan và cá nhân ban hành văn bản không đúng là vấn đề còn bỏ ngỏ hiện nay.

Hơn nữa, những người ban hành chính sách nên hiểu rõ rằng, khi muốn đưa ra một chính sách mới, cần phải có luận cứ khoa học, có tư duy tự phản biện lại vấn đề trong một cách hiểu thông thường nhất. Đề xuất chính sách của Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải gần đây (mất bằng lái xe phải thi lại) là đề xuất ai cũng thấy bất hợp lý, nhưng nó đã được đưa vào trong dự thảo một thông tư. Đến khi dư luận bức xúc thì mới thấy rõ, cơ quan xử phạt vi phạm hành chính và Bộ Giao thông Vận tải không làm việc được với nhau về dữ liệu, nên đẩy toàn bộ cái khó về cho dân.

Cần có thiết chế tòa án hiến pháp hay hội đồng hiến pháp

Và một điều cuối cùng, đã đến lúc cần quy định về thiết chế tòa án hiến pháp hay hội đồng hiến pháp ở nước ta hoặc mở rộng thẩm quyền của tòa hành chính, trong đó có quyền thụ lý các khiếu kiện văn bản quy phạm pháp luật. Điều này nhằm thể chế hóa chủ trương của Đảng từ Đại hội X và XI “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp”, đồng thời, cũng nhằm cụ thể hóa cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan. Bởi vì hiện nay khi người dân bị ảnh hưởng bởi một chính sách, một văn bản quy phạm pháp luật không đúng, họ chỉ có quyền kiến nghị, không có quyền khiếu nại, khởi kiện.

Còn việc kiểm tra văn bản của các cơ quan hành chính hiện nay phụ thuộc chủ yếu vào cơ chế tự kiểm tra và kiểm tra của chính cơ quan ban hành và Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp, nhưng cơ chế này dường như chưa hiệu quả. Quan sát rất nhiều văn bản bất hợp pháp, bất hợp lý trong thời gian qua, dường như vắng bóng sự can thiệp có hiệu quả từ cơ quan nhà nước, mà chịu ảnh hưởng rất lớn từ truyền thông. Khi truyền thông tạo ra dư luận, thì các cơ quan nhà nước “tức tốc” vào cuộc, nhưng chắc chắn còn nhiều văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan khác cũng có “hoàn cảnh” như những văn bản trên nhưng chưa bị phát hiện mà thôi.

Do vậy, cần có cơ chế phán quyết về những vi phạm hiến pháp để cho các chủ thể chịu sự tác động trực tiếp từ các văn bản bất hợp pháp tiến hành khởi kiện tại tòa án, lúc đó, buộc cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải thận trọng, cân nhắc hơn trước khi đưa ra một chính sách mới.

(Theo thesaigontimes.vn)